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公共交通让城市更具活力

    当前,包括地铁、地面公交在内的公共交通建设和运营成本居高,成为很多地方制约公共交通可持续发展的瓶颈。如何让公共交通发展不缺钱、有后劲儿?如何让公共交通为城市注入新的活力?在美国、日本、新加坡等国家及我国香港获得成功的TOD理念以及土地价值捕获方式,为我们开启了一扇窗。
    公共交通维护与持续运营如何获得更充足的资金?未来公共交通在城市发展中应扮演什么角色,是作为配套还是引导城市发展?11月1日,国家发展和改革委员会综合运输研究所与世界银行主办的公交引导城市转型及土地价值支持公交融资研讨会在北京召开,与会专家、学者就公共交通引导城市发展(TOD)如何在我国实施、土地价值捕获如何让公共交通可持续发展等问题展开讨论。
    国家发展和改革委员会综合运输研究所所长郭小碚表示,利用公共交通枢纽或某节点的土地协同开发的增值部分,反哺公共交通运营与再建设,这种捕获土地价值的方式可以让公共交通具有可持续发展的资本和能力;只有公共交通充满活力,由公共交通引导发展或重塑的城市才能更具活力。
用公共交通引导城市发展
    TOD是一种在公交车站或枢纽周围进行高密度土地混合开发的模式,提倡在交通枢纽周边开发各种城市服务设施、办公场所、零售商店和住房,集聚大量客流,并通过合理有效的公交线路设计和步行系统建设,促进公交和非机动化出行。
    世界银行首席城市专家铃木宏明介绍,TOD在美国、日本、新加坡等国家已经取得成熟经验,这些经验表明,在公共交通站点周边区域的土地应当协同发展,如香港和东京通过发展物业和地铁上盖开发产生的经济效益,获取价值收益,反哺公共交通建设和运输;哥本哈根和新加坡则通过公共交通建设,重塑城市发展走向。
    在我国,长期以来,大多城市采用“发展引导服务”的模式,即先建城市或大型社区,再将公共交通作为配套加以建设。这样一来,公共交通的功能被弱化,随之带来城市无序扩张、机动车增长难以控制、城市交通堵塞严重等诸多问题,削减了城市活力和发展动力。
    当然,我国也不乏TOD理念成功运用的案例,深圳就是其中之一。
    中国城市交通规划学术委员会副秘书长、深圳市城市交通规划设计研究中心技术委员会主任林群表示,TOD理念让他们更坚定地坚持:城市功能一定要与轨道枢纽特别是高铁枢纽相协调,因此,轨道枢纽选址特别重要,要同时考虑城市功能等级匹配、完善时序等多方面要素,一旦错位,城市功能难以完善,再想调整,则要付出更大代价。深圳在京广深高铁枢纽选址时,充分运用TOD理念,与铁路部门协商将铁路引入市中心,最终将高铁站定在深圳中心区——福田区,建设地下火车站。
    林群介绍,在构建高铁站周边交通系统时,深圳充分运用TOD理念,在周边进行集办公、商务、购物、休闲等多功能于一体的土地混合开发,构建合理的轨道交通衔接路线、地面公交路线、人行步道系统。一方面,最大程度地突出和强化了深圳一级商业中心的功能,引导各种要素进一步集聚;另一方面,通过完善的公共交通和步道系统建设,避免了机动化所致的交通拥堵。
    疏导与集聚同等重要。深圳福田高铁站出入口逾30个,同时有5条地铁与该高铁站衔接,使客流既能聚又能疏。
    此外,林群认为,不是所有枢纽都具备高密度整合周边土地、吸引客流集聚并驻足停留的商业条件,一些枢纽只能发挥大量人群快速通过的功能。
    加利福尼亚大学伯克利分校教授罗伯特·瑟夫洛认同这一观点,他表示,公交站点虽然能聚集大量人群,但在设计时应考虑到,不是每个站点都具备商业功能。TOD的规划设计应遵循一个原则,在具备驻足、消费的社区枢纽附近开发绿色、高效的现代化广场,尽量减少在换乘站点设置大型社区。
用土地增值增添公共交通发展后劲
    目前,新加坡、日本、美国普遍采用土地价值资本化,为公共交通建设、运营提供充足资本。我国应强化公共交通和土地利用协同发展,建设可持续发展的公共交通体系和现代化城市。
    北京市建筑设计研究院城市交通与建筑设计所所长李晖表示,近年来,北京在公共交通与土地利用协同发展上取得了一定成就。在地铁大兴线和通州核心区的一体化设计中,通过发现并捕获土地价值,重新梳理城市资源之间的关系,对地铁站点附近的土地进行高强度开发,提高了区域容积率,建立起自行车和步道系统,解决了换乘等问题,缩短了出行的距离。
    公共交通与土地利用协同发展最成功的当数香港。香港铁路有限公司(简称港铁)行政总裁韦达诚表示,将公交系统与社区发展相结合,港铁不仅做到了财政的可持续发展,而且实现了环境可持续发展。据悉,将土地收益反哺公交发展——港铁的“溢价回收”模式,使其成为盈利性公共交通。
    利用“地铁+物业”的土地价值获取机制,通过对地铁沿线地块的开发获取地铁开通对于土地的增值收益,而这部分收益又被投入到新开通地铁的建设和运营中去。该模式让港铁的投资、运营和维护的全部成本都来自标价和其他配套房地产开发附带收入。
    对拥有港铁77%股份的香港政府来说,港铁不仅自负盈亏,还给政府带来了持续的高收益。据估计,1980年至2005年,香港获得了近1400亿美元的回报。当初港铁上市时,香港政府只投入了320亿港币的启动资金,此后土地收益979亿港币,公开招股收益105亿港币,股息收益141亿港币,眼下所持股份市场价值1246亿港币,政府获得的收益达2149亿港币。此外,香港在减少城市蔓延、空气污染、能源消耗和更高的交通流量上获得的社会回报远远大于政府的直接收益。
    港铁的成功运营让国内众多城市趋之若鹜,然而我国现有的土地管理制度让“地铁+物业”这一模式难以落地。虽然,北京、南昌成功实施了地铁上盖物业,但如何在既有的国家政策基础上找到可行路径仍将是今后的研究方向。
各地应尽快理解、理性引入TOD
    目前,北京、上海、广州等一线城市土地价格奇高、交通网络已具规模、城市布局初步形成,如何引入TOD理念以及土地价值捕获方式?
    林群表示,可以在大城市远郊或卫星城引入TOD理念。对于尚未完成城市公共交通系统建设的城市,不应遵循一种发展模式,应评估市场可以接受的程度,根据实际情况建设不同的TOD。
    与会代表普遍认为,我国推行TOD的难点在于:多元主体间的协调和现行的土地管理制度。公共交通站点或枢纽附近的土地被不同的开发商获得,难以整合土地功能、“集成”开发土地价值,阻碍了公共交通与土地利用的结合,限制了TOD发挥功能。 与会代表一致认为,地铁或公交企业与地产开发商相比缺乏优势,难以获得地铁沿线土地的一级开发权;在土地二级开发中,则需要与多家土地产权方协调利益,达成共识,推进TOD,难度大且收益率低。
    重庆公交企业代表希望国土部门在土地招拍挂环节给予地铁或公交企业更多支持,以便企业在土地开发中获取更多收益,以弥补公交运营和建设所需资金。此外,建议政府在统筹发展城市公共交通时,起到协调作用,寻求多元主体的共赢。
    TOD作为新兴事物引起越来越多的关注,李晖表示,不仅要看到TOD对经济发展的推动作用,更应注意到其建设周期长、资金投入较大的问题。因此在规划设计时应遵循两大原则:一是在地面交通能满足出行的地区可先推行BRT建设,合理规划路网结构,实现区域空间内的资源利用最大化。二是把握理性的空间结构及推进秩序。由于土地的“溢价回收”政策可以补充公共交通运营和建设资金,对沿线经济有着巨大的带动作用,因此,要坚决制止部分城市出现的盲目赶超势头,全面评估TOD是否适合在当地“落户”。(交通运输部)

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