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北京公交涨价箭在弦上
【来源:检查日报】本月初,北京市人大财经委对北京2014年市级财政预算草案进行了初步审查。针对北京公共交通补贴金额逐年上升的情况,市人大建议市政府调整公交定价机制;而事实上,从12月1日起,首都机场巴士已开始调整价格,即从16元/人的单一票价改为计程制阶梯票价;随后,北京市政府出台文件,提出地铁将制定高峰时段票价差别化方案并择机出台……公交涨价似乎已箭在弦上。

  对此,市民们反应不一:

  网友蔡伦Berlin认为,在物价高涨的时代,适当调高公交票价是合理的。

  网友“爱梦卡爱海海”说,早该涨价了,公交可以适当低调,地铁应该分段计价,这样可以缓解拥挤。

  有人提出反对———从环保的角度看,倡导绿色出行,低票价是最好的选择。

  也有人不操那心:“涨吧!反正我们说了不算。”

  那么,北京现行公交价格是否合理?涨好还是不涨好?涨与不涨,谁说了算?本报记者对此进行了相关采访。

  超低票价,利弊哪头沉?

  刷卡坐公交车只要4毛钱,乘地铁一站到底只需2块钱,北京如此低廉的公交价格,真是打着灯笼都没地儿找去。

  “全国最低”的北京公交票价,的确让其他城市的居民甚至外国人羡慕不已。国家发展和改革委员会综合运输研究所原所长董焰告诉记者,公共交通的服务对象是普通大众,保持低廉的价格水平,体现了政府管理工作中的民本思想,值得鼓励。

  解放军西安政治学院副教授傅达林也认为,这种超低价的好处很明显,既是一项民生工程,符合现代城市公共交通的公共属性,同时它也构成了北京减缓交通压力的一个重要举措,刺激了出行需求向公共交通的转移,降低了中低收入者的出行成本。

  人民网曾做过一项调查,当被问到“低价公交”有效缓解了哪些问题时,有42.8%的网友认为“降低了出行成本”。

  据统计,自2007年北京市实施公交低价政策以来,自行车出行比例由27.7%下降至15.1%,“优惠政策把大量的自行车出行人群转移至公共交通”。这从一个侧面表明“低价公交”对普通市民,特别是低收入者的强大吸引力。

  不过,凡事有一利必有一弊。低票价刺激了乘公交出行的人群,结果,“活人能挤成相片儿,胖子挤成瘦子,瘦子挤成竹竿”———首都经济贸易大学行政法学博士张兴称,低廉的价格吸引过多人员乘车,乘车环境糟糕、出行高峰期间地铁站及车厢内人满为患,存在较大的安全隐患。同时随着乘公交的人增多,财政补贴也是水涨船高。

  据报道,今年1月,北京市财政局副局长韩杰曾透露,因近几年地铁新线上线、客流量增加、燃油费上调等因素,北京公共交通的财政补贴每年都呈递增态势。2010年对地面公交、轨道交通补贴共计135.3亿元,2011年补贴156.9亿元,2012年这一补贴额已经达到175亿元。

  傅达林说,政府的公共交通补贴压力过大,加重财政负担,由此可能影响到政府在其他领域如医疗、教育等的公共财政支出。

  张兴则认为,“财政对公交系统的补贴是以纳税人负担重为基础的,看起来低价公交是福利,实际上还是纳税人承担了费用,所谓‘羊毛出在羊身上’。财政补贴不透明,也存在不公平,不乘用公交的人群补贴了乘用公交车的人群。同时由于财政补贴的存在,公交企业经营没有足够压力,改善经营不积极,不易区分政策性亏损与经营性亏损。”

  北京市社科院法学研究所副研究员成协中从资源分配的角度这样分析:“超低票价的存在,一定程度上扩大了城市生活圈。因为城市中心居住成本高昂,出行成本低廉,大部分中低收入者会选择远离工作地点的近远郊居住。如此,或扩大城市生活圈的范围,在一定程度上加剧交通拥堵和环境压力。也正是在此意义上,超低票价政策会加剧北京的‘吸附效应’,吸引越来越多的中低收入者来到北京,进一步加剧北京各种资源的紧张。”

  由此,北京市人大城建环保提出,公交维持低票价和财政补贴,负担不断加重,难以持续。

  涨还是不涨,问题都在那里

  虽然公众没有看到“建议公交涨价”的明确说明,北京市相关部门更没有提出公交涨价的具体时间表,但市人大关于“调整公交定价机制”的建议却明确传达出了涨价的信息。

  然而,对于涨还是不涨,专家也观点不一。

  北京交通大学教授毛保华在接受央视网记者采访时称,改革目前公共交通的票价体制,具有现实意义。他认为,低票价“使得北京公共交通运营处于超负荷水平,使服务水平和安全性存在隐患。与此同时,‘十二五’期间,北京市公共交通网络不断扩大,财政补贴需求随着运营里程的增加还将不断扩大。这不仅给企业带来了压力,也给财政带来较大负担”。有数据显示,2011年北京地面公交出行每人次票价亏损约1.7元,轨道交通出行每人次票价亏损约为5元,并呈逐年增长趋势。当前北京市城市公共交通行业每年的亏损多达十几亿元。

  因此,不少专家表示,涨价势在必行。因为北京不仅交通问题需要财政支持,医疗、卫生、教育等都需要财政拨款,不能把纳税人的钱都“浇”了公共交通这一块“地”里。傅达林赞同这一观点,但他觉得:“涨价对缓解公共交通压力可能并无太大的作用,特别是交通安全等问题,与价格调控没有直接关系。”傅达林的看法得到很多人的赞同,他们普遍认为,在早晚高峰时段出行的民众多是普通工薪阶层,自身经济能力有限才选择公共交通,让他们放弃地铁和公交,可能性不大,又如何能缓解交通拥挤呢?

  曾任杭州公交集团统计师的沈贤德则称,“公交的服务对象主要是中低收入者,制定公交票价时必须考虑居民的出行习惯和交通支出占可支配收入的比例,从公交的公益性出发来考虑,公交如果失去低价的优势,就会刺激中低收入者放弃公交转向其他交通出行方式。”

  更有专家认为,与国务院提出的60%的公共交通出行比例的要求相比,目前北京市的比例只在45%左右,没有必要涨价。

  成协中说,涨价显然是一把双刃剑。其利处在于减少公共财政压力,引导更为合理的出行结构;不利之处则在于提高中低收入者的出行成本。“但对于这个问题的讨论,不能在抽象层面进行,必须考虑当下北京目前面临的环境、交通、资源等各方面的紧张形势:(1)涨价与发展公共交通并无必然的直接关联,并非涨价就不利于优先发展公共交通,维持超低票价就是优先发展公共交通。(2)低票价只是引导公交出行的一种方式。优先发展公共交通除了要在公交价格上进行引导外,更需要在优化公交路网布局,加大公交路权保障,提高公交运营服务的覆盖范围,提升公交运营服务能力等方面入手。(3)维持现行的超低票价政策,会进一步加剧公共财政压力,不利于公共交通的结构性调整和整体发展。因此,总体来看,涨价对于进一步发展公共交通是利大于弊。但涨价需遵循法定程序和步骤,涨幅控制在不过分加大中低收入者出行成本的基础上。”

  寻求财政负担与低价惠民的平衡

  北京市人大财经委调整票价机制的建议,显然更多地是从减轻财政负担角度考虑的,但不少市民认为,城市公交既然是以公益性服务为前提的,随着物价的上涨,财政补贴逐年升高是正常的,涨价了,公益性就减少了。

  公交票价如何寻求财政负担与低价惠民之间平衡呢?

  董焰说,这个平衡要考虑两方面因素:首先要考虑市民的实际收入情况和支出能力,其次要照顾到北京市政府的财政负担能力。

  傅达林认为需要有一个科学的数据来评判。他说:“从公民的实际收支能力来说,北京的公交票价确实有提升的空间;从政府的财政负担能力来看,每年一百多个亿的补贴究竟占到北京市政府的公共财政多少,是否到了不堪重负的地步,我觉得需要科学的数据来评判。”

  沈贤德提出按“成本十税费十合理利润”的作价原则,进一步完善公共交通票价体系,实现公益性和经营性的有机结合,体现经济性和通用性,充分考虑企业的合理收益、市民的承受能力。

  张兴则认为,在民生方面的财政支出除了关注数额,更要去观察公共财政的使用效率。公交运营方如能尽力提升管理水平和减少浪费,便能让公共财政发挥更大的价值。公交车若想涨价就需要让公众看到,财政补贴的使用效率也在逐步提升。如果公交方面不能在提高财政补贴的使用效率上作出足够努力,完全依靠涨价来减轻财政负担也不行。

  那么涨价是寻求平衡的唯一途径吗?

  成协中认为,涨价当然并非唯一途径,但可能是一种有效的途径。“维持城市公交的公益性,优先发展公共交通,也不意味着公共交通的价格要一直维持在如此低的水平,不允许调整和涨价。公交价格的调整要考虑到出行结构、中低收入者的出行成本、公共交通的运行成本等多种因素。在这些因素都在改变的情况下,通过票价调整,可能导向一个更为合理的居民出行结构,改善城市的交通现状。建立一个更为公平合理的价格体系和形成机制至关重要,如实行阶梯票价,实行各种联票、周票、月票、年票、学生票等。”

  网友“嘚吧嘚”表达了自己的看法:“公交车姓‘公’,财政进行补贴理所当然,不过如果补贴过重以至于影响其他民生的补贴,的确可以考虑公交涨价。问题是,公众也姓‘公’,却看不到公交涨价背后的一个明白的账目,公众看到的是‘北京公交卡押金总额超10亿,巨额利息去向成谜’的报道,看到的是公交站台上、车身上和车厢内无处不在的广告,这也是一笔不小的收入吧。在这种情况下,公众难免会问公交真的需要那么多补贴吗?”

  对于这位网友的问题,张兴直言涨价不是唯一的途径:“首先,热门线路(车站广告牌、公交车身、公交车座后、地铁站台)的广告收入完全可能弥补一定的亏损;其次,严格区分政策性亏损和经营性亏损,政府应对主要对政策性亏损进行补贴;再次,可以对冷门公交线路进行调整,分情况取消或者合并线路;第四,鼓励公交公司采用新的技术、促进公交智能化,节省人力成本;第五,加强监管,让政府投入的补贴实现最大效益。”

  公交涨价,法律说了算

  如果涨价被视为公交价格改革的一种路径,那么公交涨价的法律依据是什么?需要走哪些法律程序?

  傅达林介绍说,“我国价格法专门对‘政府的定价行为’进行了规范,公共交通价格应属于‘重要的公益性服务价格’。依据该法第22条规定:‘政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价,应当开展价格、成本调查,听取消费者、经营者和有关方面的意见。’据此,公交涨价首先必须进行成本调查。今年7月,北京市交通委开展了《北京交通运输业经济统计专项调查》,对地铁、公交等运营主体的成本进行调查。这是我们讨论是否需要涨价,以及涨到什么幅度的一个前提。至于具体的涨幅,必须在充分商讨的程序基础上达成,否则不具备合法性。其中可以结合不同收入群体进行不同的价格区分,例如对低收入群体、学生等,应当侧重优惠。”

  “另外,根据价格法第23条规定,制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格等政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。公交地铁与百姓出行息息相关,价格更是居民关心的重要问题,因此必须在成本调查信息公开的基础上,进行充分的意见沟通,以实质性的正当听证程序,将各方面的意见收集起来综合衡量和考虑。”

  成协中向记者进一步介绍了公交价格的调整需经过的程序:

  (1)启动定价调整程序。消费者、经营者可以提出调整建议。人大代表亦可提出价格调整建议;由价格主管部门决定启动调价程序。

  (2)展开价格、成本调查。为保持中立性与客观性,价格主管部门在展开价格、成本调查时,应聘请相关专业的会计师事务所、律师事务所,及部分消费者和社会代表参与。

  (3)召开听证会。价格法第23条和《政府制定价格听证办法》对于价格听证会作出了具体规定,应严格遵循。特别是要确保听证参加者的公开遴选、听证前信息的充分披露,听证议题的非结构化、听证过程的论辩、听证笔录的公开和说理等正当程序要求。

  (4)作出调价决定。在充分考虑相关因素的前提下,由价格主管部门作出调价决定。

  (5)衡量调价决定对于中低收入者出行成本的实际影响,建立相关补贴机制。

  最后,根据《政府制定价格行为规则》第19条规定,除涉及国家秘密外,制定价格的决定作出后,由作出决定的定价机关在指定的报刊、网站等媒体上向社会公布。

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